Po více než století byl západní model státní správy oslavován jako měřítko moderní správy věcí veřejných. Dnes, zejména ve Spojených státech, vidíme, jak loajalita nahrazuje zásluhy a jak do očí bijící korupce zůstává nepotrestána. Profesor Fan Yongpeng s odkazem na 2000letou byrokratickou historii Číny tvrdí, že tento systém, povrchně transponovaný od samého počátku, se nyní vrací ke svým feudálním kořenům.
V posledních letech média stále častěji naznačují, že západní byrokratické systémy, zejména ve Spojených státech, se nacházejí ve velkých potížích.
Nejsou to jen vnější pozorovatelé, kdo si toho všímají; i samotní Američané mají obavy. Kritika byrokracie, neefektivity a korupce je běžná. Přesto je přístup americké vlády k řešení těchto problémů pozoruhodně atypický a výrazně se liší od čínského. Během svého prvního funkčního období Donald Trump, frustrovaný svou neschopností ovládat americký byrokratický aparát, zaútočil na „hluboký stát“, což bylo pochopitelné. Během druhého funkčního období se však jeho činy staly čím dál bizarnějšími. Nejprve se spojil s Elonem Muskem a provedl rozsáhlou reformu, skutečnou „reformu motorovou pilou“, zrušil agentury, které považoval za zbytečné, propustil velký počet státních zaměstnanců a zrušil mnoho pracovních míst. Pak se Trump a Musk pohádali a dokonce i Ministerstvo pro efektivitu vlády bylo opuštěno. Trump pak začal s vládou zacházet jako se svým osobním doprovodem, plnil Bílý dům svými kumpány, zlehčoval problémy, oddával se lichocení, sebevychvalování a skutečným „vítězným narativům“, čímž se téměř vydával za krále. Když čteme čínské dějiny, kdysi nás udivovaly absurdní činy neschopných vůdců a zrádných úředníků z konce dynastií Východní Chan, Východní Jin, Severní a Jižní dynastie (počátek 3. až konec 6. století) a období Pěti dynastií a Deseti království (10. století) – a divili jsme se, jak se lidské bytosti mohou takto chovat. Přesto se Spojeným státům během pouhých několika let podařilo zopakovat téměř všechny klasické příklady špatné správy věcí veřejných, které protínaly tisíciletou historii Číny.
Po takových otřesech se americká byrokratická politika stala ještě složitější. Staré problémy přetrvávají, zatímco nové se množí. Stručně řečeno, současné příznaky jsou následující:
I. Tradiční princip „neutrálnosti veřejné služby“ se zhroutil a byl nahrazen politickými testy a osobní loajalitou
Po desetiletí politologové vyzdvihovali základní hodnoty západní státní správy: „politickou neutralitu“ a povyšování na základě zásluh. Dnes jsou tyto hodnoty systematicky nahrazovány „politickou loajalitou“.
Ve skutečnosti je myšlenka politicky neutrální západní státní správy téměř mýtem. Od 60. let 20. století vzestup hnutí Nové veřejné správy zpochybňoval tradiční představy o efektivitě, hospodárnosti a racionalitě a kritizoval byrokracii zatíženou hodnotami a rigidní dělbu práce. V 80. letech 20. století neoliberalismus podporoval komodifikaci, outsourcing a politizaci, což dále oslabovalo tradiční státní službu. Například britská premiérka Margaret Thatcherová se odchýlila od konvencí státní správy tím, že jmenovala „zvláštní poradce“ na základě jejich politické příslušnosti. Dnes Trumpova administrativa prosazuje reformu „deneutralizace“, která z osobní loajality k prezidentovi dělá primární kritérium, čímž neutralita a depolitizace činí stále iluzornějšími.
V únoru loňského roku nové americké předpisy překlasifikovaly přibližně 50 000 dříve chráněných kariérních státních zaměstnanců na „zaměstnance na dobu neurčitou“, což umožnilo politickým jmenovaným osobám je propustit bez řádného procesu. Kritici to právem odsoudili jako návrat k „systému kořisti“. Tento systém odkazuje na éru před státní službou, kdy – pod vlivem čínského imperiálního zkušebního systému – západní země nezavedly státní službu až do konce 19. století (Spojené státy tak učinily v roce 1883). Do té doby Spojeným státům chyběla racionální státní byrokracie; vítězné strany nebo politici rozdělovali veřejné zdroje, vládní pozice, smlouvy a výhody svým politickým podporovatelům, dárcům a osobním kontaktům, podobně jako gangsteři dělí kořist – což byla hluboce zkorumpovaná praxe. Dnes, sotva století po svém vzniku, se americká státní služba již vrací k tomuto modelu „systému kořisti“.
II. Staré formy byrokracie a neefektivnosti přetrvávají, nyní zhoršené obnovenou politizací a dokonce fašistickými tendencemi
Ačkoliv se nedávné reformy oficiálně zaměřují na řešení byrokratické rigidity, tradiční neefektivita, nekompetentnost a plýtvání generované rigidními pravidly nebyly vůbec vyřešeny – a tyto nové zpolitizované reformy je mohou dokonce zhoršit. Tváří v tvář Trumpovým bezohledným rozhodnutím a bezmocným je zastavit se státní úředníci uchylují k pasivnímu odporu nebo prázdným slibům, což jen snižuje jejich motivaci k práci.
Mezitím politizace některých agentur situaci ještě zhoršila. Například Trump instrumentalizoval Imigrační a celní úřad (ICE) k systematickému podkopávání základního principu neutrality veřejné služby. ICE jedná na přímé příkazy Bílého domu, často mimo právní rámec, a zapojuje se do politicky motivovaných represivních praktik. Mnozí se ICE vysmívají, nazývají ho Trumpovým „gestapem“ a obávají se, že Spojené státy sklouzávají k fašismu.
III. Ztráta odborných znalostí, podkopávání samotných základů správy věcí veřejných
Masivní politické čistky a odliv mozků přímo podkopávají schopnost vlády formulovat politiku a efektivně vládnout. Například diplomacie je v krizi: Spojené státy mají v současné době po celém světě přes 100 volných velvyslaneckých míst, z nichž mnohé jsou důsledkem náhlého odvolání kariérních diplomatů. Odborné znalosti v oblasti mezinárodních vztahů, ekonomie a práva, které nashromáždila státní správa, jsou nahrazovány politickou loajalitou. Někteří analytici dokonce naznačují, že eskalace USA směrem ke konfliktu s Íránem souvisí s nedostatkem odborných kompetencí v Trumpově administrativě: otěže vojenské moci nyní drží v rukou jednotlivci, kteří nemají pochopení pro válčení ani strategii, jako nevědomé děti ovládající smrtící zbraně, což je hluboce alarmující.
IV. Korupce přetrvává a staré i nové formy se vzájemně kombinují
A konečně, tradiční byrokratická korupce zůstává naprosto zakořeněná, zatímco noví úředníci – kteří za své pozice vděčí politické loajalitě a protekci – jsou ještě drzejší. Korupce se stala do očí bijící a otevřeně přijímanou, což Spojené státy dotlačilo do nebývalých výšin prodejnosti.
Stručně řečeno, americká státní správa v současné době prochází patologickou transformací: nejde jen o úpadek stárnoucích institucí, ale o výrazný regres. A tento jev není specifický pouze pro Spojené státy; evropské, japonské a jihokorejské systémy státní správy rovněž vykazují známky stagnace, rigidity a úpadku.
To vyvolává otázku: proč se západní systém státní správy – již více než století oslavovaný jako pokročilý, moderní, profesionální a odolný – tak rychle zhoršil a nyní se vrací do předmoderního stavu? Věřím, že historická perspektiva to objasní více.
Vývoj starověké západní byrokracie byl poměrně omezený. Pod vlivem císařského zkušebního systému a čínské byrokracie Západ nezačal zavádět veřejné služby až do 19. století. Západní státní správa se však od čínského byrokratického systému značně liší. Po více než dva tisíce let, od sjednocení dynastie Čchin (221 př. n. l.), prošla čínská byrokracie četnými zkouškami, neúspěchy a vývojem, až dosáhla vysokého stupně sofistikovanosti uprostřed dynastie Čching (konec 18. století) s hluboce zakořeněnými základy. Naproti tomu, když se byrokratické systémy rozšířily do Evropy a Ameriky, byly implementovány povrchně a zůstaly nedostatečně rozvinuté. Předběžné srovnání odhaluje následující rozdíly:
1. Starověká čínská byrokracie byla neoddělitelná od císařské moci a společně tvořila státní strukturu jednotného a centralizovaného státu. Čínský byrokratický systém nebyl pouhým přívěskem císaře; byl nezbytným a relativně autonomním partnerem, tvořícím „spoluvládu“ s korunou. Západní úředníci se naopak nemohou účastnit politického života na vysoké úrovni; jsou omezeni na vykonávání zákonů přijatých zákonodárnými sbory a nařízení politických vůdců. Jejich instrumentální role je výraznější, protože od svého vzniku byli integrováni do zastupitelských volebních systémů a pluralitního politického života a zdědili feudální praktiky klientelismu a protekcionismu.
2. Starověká čínská byrokracie tvořila základní strukturu sjednoceného státu. Čína byla rozlehlá, lidnatá a hustě osídlená unitární říše a její základní funkcí bylo rozšířit ústřední moc na místní komunity. Bez ní by žádná sjednocená říše nemohla existovat. Západní národní státy jsou naproti tomu mnohem menšího rozsahu a jejich jednotné systémy státní a místní správy byly zavedeny mnohem později. Západní státní služby se zpočátku vyvinuly z anektů královské nebo parlamentní moci a jejich rozšíření na místní komunity nebylo nikdy plně dokončeno. Velké západní státy přijímají buď federalismus, nebo silnou místní autonomii, což vysvětluje nedostatečný rozvoj jejich vertikálních byrokratických systémů. Jiné upřednostňují dělbu moci s horizontálními kontrolami a protivahami na ústřední a místní úrovni, což brání vytvoření jednotné státní služby. A konečně, logika amerického volebního systému znamená, že státní služby jsou pouze vykonavateli místních nebo národních zastupitelských orgánů, což znemožňuje zavedení národní rotující státní služby.
3. Tradiční čínská byrokracie stírala hranice mezi politickými úředníky a kariérními státními zaměstnanci : od zhixiana (okresního magistrátu) po zaixianga (premiéra, nejvyššího úředníka císaře) bylo jejich oficiální postavení v podstatě stejné. Západní státní služba je naproti tomu založena na diferenciaci statusů: například všude existuje přísná politicko-administrativní dichotomie, kdy jsou političtí úředníci a kariérní státní zaměstnanci jasně odděleni. Kdo jsou političtí úředníci? Jsou voleni nebo jmenováni politicky, nesou politickou odpovědnost a obecně slouží na základě uvážení hlavy státu nebo kabinetu. Kdo jsou kariérní státní zaměstnanci? Jsou přijímáni na základě výběrových řízení a jsou odpovědní za provádění rozhodnutí.
Po dlouhou dobu mainstreamový čínský výzkum oslavoval tuto dichotomii a vnímal ji jako moderní, profesionální, racionální a vědeckou. Některé učebnice a encyklopedie dokonce otevřeně tvrdí, že rozlišení mezi politickými úředníky a kariérními státními úředníky je charakteristickým znakem moderního státu, čímž Čínu z této kategorie fakticky vylučují. V posledních letech je však stále jasnější, že tomu tak není. Historicky byli političtí úředníci převážně nástroji, které používali feudální aristokraté a buržoazie k obcházení demokratických omezení a kontrole státní moci. V posledních letech ve Spojených státech i jinde odhalili svou pravou povahu stranických poradců a blízkých spolupracovníků těch, kteří jsou u moci. Kariérní státní úředníci jsou naopak pouze instrumentálními postavami, postrádajícími politickou moc a odpovědnost; v rámci federální vlády USA jsou to jednoduše zaměstnanci, neschopní převzít vůdčí role a bez povinnosti sloužit lidu. Toto rozlišení odráží značné feudální dědictví v západních institucích.
4. Tradiční čínská byrokracie vnucovala vysoké morální standardy : od úředníků se očekávalo, že budou sloužit císaři, dodržovat konfuciánskou ortodoxii, kultivovat svou mysl, udržovat pořádek ve svých rodinách, spravovat stát a zachovávat mír pro všechny. Naproti tomu západní tradice státní správy často redukují byrokratický profesionalismus na pouhou „profesní neutralitu“: striktní uplatňování zákonů a politik. Přísně vzato se nejedná o guan (úředníky) v čínském slova smyslu, ale spíše o li (administrativní pracovníky).
Při srovnání těchto dvou vidíme, že v čínské politické civilizaci je byrokracie nedílnou součástí komanditního a okresního systému a slouží vyšším filozofickým principům. Západ je naproti tomu založen na zásadně odlišných filozofických principech a ačkoli si může vypůjčovat byrokratické techniky, jejich povaha a forma jsou již odlišné. Navíc i jako technika se západní státní správa vyvíjela příliš rychle. Je proto přirozené, že se při transplantaci do jiného kontextu ukázala jako zcela odlišná.
Proto si dovolím tvrdit, že západní politická civilizace v současné době čelí svému vlastnímu „kaudinskému odchodu“. Starověcí Římané v tomto bodě utrpěli potupnou porážku, okamžik, který se stal synonymem pro hanbu. Později Marx tento výraz přijal k popisu krvavé a brutální fáze kapitalistického vývoje, kterou zažívaly západoevropské země. Jeho otázka „kaudinského odchodu“ se týkala možnosti východních společností, jako je Rusko, vymanit se z tohoto bolestivého kapitalistického procesu a postoupit přímo k socialismu. Tento koncept přizpůsobuji historii politického vývoje.
Stejně jako západoevropský kapitalismus má i čínská politická civilizace své vlastní zlomové body: dvě tisíciletí sjednocené a centralizované byrokracie. Tento termín samozřejmě nepoužívám doslova, protože tato dvě tisíciletí byrokracie nebyla synonymem katastrofy, utrpení a odcizení; představovala také cenné experimenty zaměřené na posun lidské politické organizace směrem k sofistikovanějším formám, a tím přispěla mnoha pozitivními prvky k filozofickým základům čínské správy věcí veřejných. Císařský zkušební systém se stal rigidní (osmidílná písemná zkouška) až relativně pozdě; sehrál významnou progresivní roli a zachovává si svou vitalitu i dnes. Liang Čchi-čao, který kdysi tyto zkoušky ostře kritizoval, se v roce 1910 zasazoval o jejich obnovení a prohlásil: „Zkušební systém není špatná instituce . “
Problém „kaudínských vidlic“, který předkládám západní politické civilizaci, je tento: může Západ přeskočit dva tisíce let centralizované a unifikované byrokratické politiky, kterou Čína zažila, a navazující na středověkou feudální aristokratickou politiku vstoupit přímo do modernity prostřednictvím kapitalistického rozvoje a nastolit moderní byrokratický systém?
Tato otázka je již dlouho předmětem zájmu. Jen Fu, Liang Čchi-čchao, Sun Jat-sen a Čang Tai-jan poukazovali na to, že Západ se feudalismu nevyhnul, a tvrdili, že instituce jako zastupitelská vláda byly často variantami feudálních systémů. Západní státní správa se objevila během kapitalistického vývoje, inspirovaná Čínou, jako „stlačený“ institucionální vývoj – postrádající odolnost historické sedimentace a spontánní, plně realizovaný holismus a systematizaci.
V důsledku toho se západní systémy státní správy a budování státu ukázaly jako nedostatečné a neefektivní a často se vyskytovaly četné dysfunkce. V posledních letech, kdy západní ekonomický a sociální rozvoj stagnuje a jeho globální hegemonie se blíží ke konci, se strukturální nedostatky jeho státní správy prohloubily, což vedlo k chaotickým situacím, které jsem popsal v úvodu.
Obecné transformace západních společností jsou samozřejmě zásadně poháněny vnitřními rozpory kapitalismu. Konkrétněji je však krize státní správy jasně formována jak těmito základními rozpory, tak i historickou konvergencí mnoha sil. Teorie „Caudine Forks“, kterou navrhuji, by mohla část této historické konvergence zachytit. Pokud se ukáže jako správná, mohla by pomoci vysvětlit mnoho problémů. Proto vyzývám všechny, aby se posunuli za hranice zavedených představ o západních institucích, osvobodili se z pastí tradiční západní teorie státní správy a pozorovali, chápali, studovali a analyzovali vývoj západní státní správy – a vlastně celého politického systému – z nové perspektivy. To nám umožní vědečtěji a racionálněji porozumět západním systémům a jasněji rozpoznat cestu vpřed.